Целью разработки настоящей памятки является изложение в доступной форме ключевых требований законодательства, регламентирующего проведение проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Настоящая памятка ориентирована, прежде всего, на субъектов малого предпринимательства. Информация представлена в форме ответов на основные вопросы, которые могут возникнуть у представителей бизнес-сообщества в ходе осуществления деятельности.
- Какими нормативными правовыми актами регулируется проведение проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, существуют ли особенности регулирования отдельных видов контроля?
Отношения в области организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее по тексту - Федеральный закон № 294-ФЗ).
Частями 3 и 3.1 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ установлены случаи и виды контроля, на которые положения данного закона не распространяются. Наиболее актуальными из них для субъектов малого и среднего предпринимательства являются:
- проведение оперативно-разыскных мероприятий, производство дознания, проведение предварительного следствия;
- осуществление прокурорского надзора, правосудия и проведение административного расследования;
- расследование причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве и иных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидация их последствий;
- налоговый контроль;
- таможенный контроль.
Деятельность органов государственной власти в указанных случаях регламентируется специальным законодательством (УПК РФ, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ и т.д.).
Кроме того, частью 4 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ установлено 35 видов государственного контроля (надзора), для которых особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами.
Среди них:
- лицензионный контроль (ст.19 Федерального закона от 04.05.2011 №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»);
- федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции (ст.29.2 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 13.11.2012 № 1162);
- федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства (ст.ст.353, 360 Трудового кодекса РФ);
- федеральный государственный пожарный надзор (ст.ст.6, 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»);
- государственный строительный надзор (ст.54 Градостроительного кодекса РФ);
- государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль (ст.ст.71-72 Земельного кодекса РФ).
На все иные виды государственного и муниципального контроля, не перечисленные в частях 3, 3.1 и 4 Федерального закона № 294-ФЗ, положения данного закона распространяются в полном объеме.
- Какие основания для проведения проверок установлены законом, как часто проверки могут проводиться?
Федеральным законом № 294-ФЗ предусмотрено 2 вида проверок: плановые (статья 9) и внеплановые (статья 10).
По общему правилу плановые проверки проводятся 1 раз в 3 года. Но для отдельных видов контроля установлена иная периодичность проверок (ч.4 ст.1, ч.9 ст.9 Федерального закона № 294-ФЗ). Основанием для проведения проверки является ее включение в согласованный с органами прокуратуры план проверок на соответствующий год. Планы проверок публикуются на официальных сайтах органов контроля.
Сводный план проверок всех органов контроля размещен на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ в сети Интернет http://genproc.gov.ru. (раздел «Сводный план проверок») и на сайте Федеральной государственной информационной системы Единый реестр проверок https://proverki.gov.ru. Зайдя на один из этих Интернет-ресурсов по ИНН можно получить подробную информацию о том, какие органы и когда запланировали в текущем году проверку юридического лица (индивидуального предпринимателя).
Плановая проверка в обязательном порядке должна быть начата в месяц, установленный планом органа контроля.
Общими основаниями для проведения внеплановых проверок являются:
- истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении нарушений;
- поступление в органы контроля обращений и заявлений граждан и организаций, информации от органов власти, из СМИ о возникновении угрозы причинения либо причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Выездная проверка по этому основанию в обязательном порядке согласуется с органами прокуратуры;
- нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
- поручения Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, требования прокурора о проведении внеплановой проверки.
Кроме того, для отдельных видов контроля (они перечислены в ч.4 ст.1 Федерального закона № 294-ФЗ) могут устанавливаться иные основания для проведения внеплановых проверок и случаи их обязательного согласования с органами прокуратуры (указываются в специальных законах, регулирующих соответствующий вид контроля, например в ст. ст.19 Федерального закона от 04.05.2011 №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» для лицензионного контроля).
Периодичность проведения внеплановых проверок действующим законодательством не регламентирована.
- В каких формах могут проводиться плановые и внеплановые проверки?
Как плановые, так и внеплановые проверки могут проводиться в форме:
- документарных (органом контроля для оценки соблюдения субъектом предпринимательства законодательства при осуществлении деятельности у него истребуются и изучаются необходимые документы без выхода на объект);
- выездных (по месту осуществления деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя органом контроля изучаются документы, обследуются объекты, производимая продукция и т.д.).
- Существуют ли предельная продолжительность проверок?
В силу ст.13 Федерального закона № 294-ФЗ срок проведения выездных и документарных проверок не может превышать двадцать рабочих дней.
Срок проведения плановой проверки содержится в соответствующей графе плана органа контроля. При этом в соответствии с законом в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год.
Это означает, что вне зависимости от количества органов контроля, проводящих плановые проверки в отношении конкретного малого предприятия или микропредприятия, общий срок этих проверок не может превышать в год 50 часов или 15 часов соответственно. В целях соблюдения этих сроков даты проведения проверок органы контроля обязаны согласовывать или проводить плановые проверки совместно.
- Каким образом должностное лицо органа контроля обязано уведомить о предстоящей проверке и какие документы предъявить в подтверждение законности проведения проверки?
В силу ст.14 Федерального закона № 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа контроля.
В распоряжении (приказе) наряду с иными сведениями в обязательном порядке указывается информация о виде проверки и ее основаниях, должностных лицах, уполномоченных на проведение проверки, дата начала и продолжительность проверки.
Также в распоряжении указывается цели, задачи, предмет проверки, превышать которые должностное лицо не вправе. Например, если внеплановая проверка проводится с целью контроля за исполнением предписания, проверяться могут лишь только те нарушения, которые указаны в предписании. Действия, направленные на выявление иных нарушений, в данном случае будут незаконными.
До начала проверки заверенные печатью копии распоряжения или приказа о проведении проверки вручаются под роспись должностными лицами органа контроля руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений.
О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.
О проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ (обращение о причинении вреда или угрозе его причинения), юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.
- Как оформляются результаты проверки?
В соответствии со ст. 16 Федерального закона № 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.
В акте проверки наряду с иными сведениями указывается информация о продолжительности проверки выявленных нарушениях. Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю (представителю), юридического лица, индивидуальному предпринимателю, а случае невозможности личного вручения направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.
В случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки субъект предпринимательской деятельности вправе представить в соответствующий орган контроля в письменной форме возражения. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган контроля.
- Какие меры может принять должностное лицо органа контроля в случае выявления нарушений в ходе проверки?
В соответствии со ст.17 Федерального закона № 294-ФЗ в случае выявления нарушений должностные лица органа контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, могут:
- выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и дальнейшим контролем за его исполнением, в том числе путем проведения внеплановых проверок;
- возбудить дело об административном правонарушении.
- Что такое Единый реестр проверок и учетный номер проверки?
В целях обеспечения учета проводимых при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля проверок, а также их результатов в Российской Федерации создан единый реестр проверок (адрес в сети Интернет - https://proverki.gov.ru.).
Ведение единого реестра проверок призвано способствовать прозрачности плановых и внеплановых проверок, обеспечить защиту прав субъектов предпринимательской деятельности.
Обязанность по внесению сведений в единый реестр проверок вводится поэтапно:
1) с 01.07.2015 – для органов федерального государственного контроля (надзора) и их территориальных подразделений (Госпожнадзор, Роспотребнадзор, Росреестр, Ространснадзора, Ростехнадзор, Гострудинспекция, ФМС и т.д.);
2) с 01.07.2016 – для органов регионального государственного контроля;
3) с 01.01.2017 – для органов муниципального контроля.
При внесении органом контроля в единый реестр проверок информации о проверке ей присваивается учетный номер. Наличие учетного номера проверки – дополнительная гарантия законности ее проведения.
Поэтому руководитель или иной представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель вправе потребовать у должностного лица органа контроля сообщить сведения об учетном номере проверки, а затем самостоятельно на указанном выше Интернет-сайте проверить достоверность представленной информации, наличие оснований для проведения проверки.
Общедоступная часть Единого реестра проверок по каждой проверке содержит следующие сведения:
1) учетный номер проверки;
2) информация, указываемая в распоряжении или приказе о проверке;
3) информация, указываемая в акте проверки;
4) указание результатов проверки;
5) указание на принятые меры в отношении нарушений, выявленных при проведении проверки, включая выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений.
- Могут ли обладать полномочиями по контролю не органы государственной власти и местного самоуправления, а общественные организации, иные юридические лица?
Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора, федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля, федерального государственного пробирного надзора, а также контроля за соблюдением требований законодательства в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий, в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Выполнение иными юридическими лицами (например, общественными организациями по защите прав потребителей) мероприятий по контролю запрещено. Такие юридические лица и их работники обладают общими правами как потребители товаров (работ, услуг) того или иного предпринимателя и не вправе выдвигать обязательные требования о предоставлении не предусмотренных для общего доступа документов, возможности обследования не являющихся общедоступными помещений и объектов, бесплатного получения образцов продукции для их исследования и т.д. В том числе не наделены полномочиями по контролю ветеринарные врачи, располагающиеся на объектах массовой торговли и осуществляющие свою деятельность на основании договоров.
- Что такое «надзорные каникулы» и на кого они распространяются?
Так называемые «надзорные каникулы» или запрет в 2016 - 2018 годах проводить плановые проверки установлены ст. 26.1 Федерального закона №294-ФЗ в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесенных в соответствии с положениями Федерального закона № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к субъектам малого предпринимательства.
Из этого правила установлены исключения.
Первое. «Каникулы» не распространяются на юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности, перечень которых устанавливается Постановлением Правительства РФ от 23.11.2009 № 944.
Второе. «Надзорные каникулы» не распространяются на отдельные виды государственного контроля. Таких видов контроля 8. Наиболее актуальным для малого бизнеса является исключение из «надзорных каникул» федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, федерального государственного пожарного надзора, государственного экологического надзора, лицензионного контроля в отношении управляющих организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами.
Третье. В исключительных случаях плановые проверки в отношении малого бизнеса все же могут быть проведены любым органом при наличии вступившего в законную силу постановления о назначении административного наказания в виде дисквалификации или административного приостановления деятельности либо решения о приостановлении и (или) аннулировании лицензии при условии, что с даты окончания проведения проверки, по результатам которой вынесено такое постановление либо принято такое решение, прошло менее трех лет.
При этом статьей 26.1 Федерального закона № 294-ФЗ предусмотрен механизм дополнительной защиты прав субъектов предпринимательства в случае их включения в план. В чем он состоит: юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе подать в орган контроля заявление об исключении из ежегодного плана конкретной проверки в отношении них, подтвердив отнесение к категории субъектов малого предпринимательства.
Одновременно, орган контроля перед проведением плановой проверки обязан разъяснить руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, содержание положений ст.26.1 о «надзорных каникулах». В случае подтверждения факта отнесения проверяемого лица к субъектам малого предпринимательства проведение плановой проверки прекращается, о чем составляется соответствующий акт.
- Какие нарушения со стороны должностных лиц органов контроля являются грубыми и влекут недействительность проверки, а также незаконность принятых по ее результатам мер?
Результаты проверки, проведенной органом контроля с грубым нарушением установленных Федеральным законом № 294-ФЗ требований, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем требований законодательства и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
В силу ч.2 ст.20 Федерального закона № 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных:
- частями 2, 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки), частью 12 статьи 9 и частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 настоящего Федерального закона;
- пунктами 7 и 9 статьи 2 настоящего Федерального закона (в части привлечения к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не аттестованных в установленном порядке граждан);
- пунктом 2 части 2, частью 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки), частью 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) статьи 10 настоящего Федерального закона;
- частью 2 статьи 13 настоящего Федерального закона (в части нарушения сроков и времени проведения плановых выездных проверок в отношении субъектов малого предпринимательства);
- частью 1 статьи 14 настоящего Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля);
- пунктами 1, 1.1 и 1.2, пунктом 3 (в части требования документов, не относящихся к предмету проверки), пунктом 6 (в части превышения установленных сроков проведения проверок) статьи 15 настоящего Федерального закона;
- частью 4 статьи 16 настоящего Федерального закона (в части непредставления акта проверки);
- частью 3 статьи 9 настоящего Федерального закона (в части проведения плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок);
- частью 6 статьи 12 настоящего Федерального закона (в части участия в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки).
- Какой порядок обжалования действий должностных лиц органов контроля и составленных ими документов?
Действия (бездействия) должностных лиц органов контроля, в том числе результаты проверки юридические лица и индивидуальные предприниматели вправе обжаловать:
- вышестоящему должностному лицу органа контроля (в течение 15 дней с даты получения акта);
- в органы прокуратуры;
- в арбитражный суд (в течение 3 месяцев).
Составленные по результатам проверок протоколы об административных правонарушениях самостоятельному обжалованию не подлежат. В ходе рассмотрения дела об административном правонарушении юридические лица и индивидуальные предприниматели вправе представить свои возражения, а внесенное по делу постановление в случае несогласия с ним обжаловать в порядке, установленном главой 30 КоАП РФ (вышестоящему должностному лицу или в суд).
